周光辉、陈玲玲| 巡视巡察：应对规模治理“失察难题”的长效机制

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     周光辉、陈玲玲.巡视巡察：应对规模治理“失察难题”的长效机制[J].行政论坛,2022,(01):05-16.

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 作者简介

      周光辉，吉林大学行政学院、社会公正与政府治理研究中心教授，博士研究生导师，教育部“长江学者”特聘教授，北京大学国家治理研究院研究员，从事政治学理论、中国政府与政治研究；陈玲玲，吉林大学行政学院博士研究生，广西科技大学党委巡察组组长，从事廉政理论研究。

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 摘要

      中国共产党作为长期执政的政党，始终面临如何应对规模治理产生的“失察难题”。中国是实行单一制的超大规模国家，行政区划与层级制是实现规模治理的关键制度安排和技术手段。而属地化管理和条块分割的管理体系，可能由于失察和监管不力，在一定程度上仍然存在地方主义、形式主义、官僚主义和腐败蔓延等顽瘴痼疾。巡视巡察制度是中国共产党在新的历史时期，秉承以人民为中心的价值取向，对中国古代巡视制度进行扬弃，并在实践中形成中央、省、市、县四级“统一领导、分级授权、全域覆盖、上下联动”的监督体系。巡视巡察通过政治动员、激励授权、闭环管理和监督制衡等机制的综合运用，发挥维护中央权威、遏制腐败蔓延、密切联系群众和推进基层治理等四种基本功能，成为中国共产党在长期执政条件下强化权力监督，提高自身免疫力，密切党群关系，有效应对规模治理“失察难题”的长效机制。

关键词：巡视巡察；规模治理；“失察难题”；长效机制

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一、引言

      新中国成立后，中国共产党作为长期执政的政党，始终面临着如何有效应对单一制的超大规模国家治理难题的长期性挑战。行政区划和层级制是实现规模治理的关键制度安排和技术手段，然而，在区域差异性、层级链条长、组织复杂性和治理对象多样性等问题的多重交织下，可能造成中央对各级地方政府、党组织和各级党员干部的失察，从而导致滋生地方主义、形式主义、官僚主义和腐败蔓延等问题。这些问题成为中国共产党治国理政、实现发展目标的重大风险挑战。中国共产党在长期执政的实践中，建立起各类制度设计来应对规模治理“失察难题”。

      巡视巡察是中国共产党在新的历史时期创造性地继承中国古代巡视制度的基础上，为强化权力监督、应对规模治理“失察难题”而建立的长效机制。巡视巡察作为一项党内监督制度，在长期的实践创新中，逐渐打破“条块”局限，形成中央、省、市、县四级“统一领导、分级授权、全域覆盖、上下联动”的监督体系，实现对全国各级党组织与领导干部“横向到边、纵向到底”的监督全覆盖。这一制度安排既是中国共产党在长期执政条件下保持党的先进性、纯洁性的内在需要，又是基于国家的超大规模治理条件，逐步探索出的用于确保政治稳定与良性治理的有效机制。

      当下，学界关于巡视巡察的研究主要集中在“是什么”和“应该怎么做”这两个方面，对巡视巡察与规模治理的内在联系缺少系统阐释，对巡视巡察内在运行机制及如何发挥效能也缺少深入研究。基于历史考察与现实情境，本文将巡视巡察制度与实践作为一个整体现象进行分析，以应对规模治理“失察难题”为切入点，试图回答以下三个方面的问题：一是规模治理“失察难题”给中国共产党治国理政、实现发展目标带来的挑战；二是基于历史考察，阐释巡视巡察应对规模治理“失察难题”的制度逻辑；三是描述巡视巡察发挥应对规模治理“失察难题”效能的运行机制。

二、规模治理的“失察难题”

     “规模问题首先提出和所要解决的，无疑是国家的统一性和中央政府的有效性问题”^［1］，这是一个世界性难题。美国学者戴维·瓦尔德纳在《国家构建与后发展》一书中指出，“统治者经常征服广阔的区域，其范围太大以至于他们难以有效地进行管理。军队的直接统治只有在核心的地区才可能。官僚可以被分派到各地，但这也意味着分散了有限的政治资源。国家机构掌握的权力有限，这限制了它们迫使地方服从的能力。此外，由于组织因素限制了国家对分散的机构的监督能力，所以永远都存在着这样的危险，即军队和官僚机构的官员被地方社会吸纳、追求自身的利益，并且不再是有效的统治机构”^［2］。这样的危险对于中国而言，自古有之且长期存在，所谓“天高皇帝远”形象地描绘了古代中央政府始终面临着如何解决地方官员不受约束的问题。中国共产党成为执政党后，要实现治国理政和促进发展的目标，就必须回应规模治理所带来的对地方各级政府、领导干部和权力的监管乏力问题。这种“失察难题”主要表现为以下四个方面。

（一）地方主义

     中国地广人众、层级链条长，中央在国家治理上为了“降低行政成本、提高治理效率”^［3］和激发地方活力，在行政管理上进行中央与地方事权的划分并实行地方事务属地管理原则。而属地管理使地方政府具有较大的自主权，并形成地方利益。中央对地方“鞭长莫及”，地方各级领导人有可能会偏离甚至背离中央政令，给中央带来治理风险，影响国家的统一和稳定。这一治理风险在政治上突出表现为地方不执行中央的路线方针政策，或是在落实中央政策时打折扣、搞变通，言行不一、表里不一，损害中央权威和国家政令统一；在经济上突出表现为地方利益固化，人为分割市场，形成资源垄断、恶性竞争的局面。如果治理不好，容易引发中央和地方关系紧张，影响国家的统一性。

（二）形式主义

      由于国家规模大、党员干部队伍庞大、组织层级结构多样等现实因素，中央无法对每项政策的推进落实情况了如指掌，只能通过信息上报、抽查和检查等方式了解、推动中央的决策部署在基层落实。而地方各级领导干部有可能为了应付上级的检查考核，滋生形式主义。例如，在工作中不尊重客观实际和群众需求，弄虚作假、欺上瞒下；脱离实际、做表面文章；不追求工作实效、敷衍应付。从近年来查处的一些高级领导干部严重违纪违法案件看，也发现存在“对党中央重大决策部署消极应付、严重失职失责”^［4］等形式主义的突出问题。形式主义违背党的性质和宗旨，损害群众的切身利益，败坏党风政风，侵蚀党的执政基础。而监督惩戒不力，是形式主义屡禁不绝的一个重要因素。

（三）官僚主义

     中国作为超大规模国家，层级制是实现国家治理的必要制度安排，有利于“更大空间范围和更大人群规模的组织、管理和协作”^［5］。而在层级组织模式下的党政体制对地方各级领导干部的层层授权，因层级多、空间广，极有可能出现对领导干部自上而下的监督约束不力，加之自下而上的社会监督缺乏有效保障，致使监督效力大打折扣。且在长期执政条件下，党员干部更容易产生投机侥幸心理，滋生官僚主义。例如，有一些党员干部把自己视为掌控权力的“官员”，将群众视为被治理的对象，在工作中出现推诿避责、懒政惰政、滥用权力、漠视群众利益和疾苦等问题。由于各级干部是代表着党在掌握和行使执政的权力，他们的一言一行，往往被群众视为党的言行。官僚主义与党的宗旨使命相背离，造成党的路线方针政策的执行出现偏差、党群干群关系疏离，损害了党和政府的威信与形象。

（四）腐败蔓延

      大党治理大国是中国的国情、党情。一方面，超大规模国家和超大规模政党需要复杂、庞大的干部体制维持秩序和管理，而干部体系越庞大，越为腐败滋生提供土壤；另一方面，中国共产党作为超大型政党，由于其组织规模庞大、党员数量众多且分布广泛，造成治理和监督难度加大，失察失管时有发生。权力是一把双刃剑，缺乏有效监督的权力容易导致权力滥用，产生权力寻租行为，导致腐败蔓延。腐败是世界通病，其带来的困扰和危害是全方位的。在当下中国，“腐败这个党执政的最大风险仍然存在”^［6］。如权力不受制约，腐败得不到有效控制，将侵蚀政党执政的合法性，危及社会稳定和国家治理。

     上述问题在不同国家或同一国家的不同历史时期都会不同程度地存在，但单一制、超大规模空间和长期执政等三者结合，势必加大了监督的成本和难度，给中国共产党“提出了不同于一般性国家的治理难题”^［7］。在当代中国政党领导体制下，加强党内监督，不仅关系到党的建设和发展，还关系到社会稳定和国家治理，关系到国家的长治久安。中国共产党基于使命感和危机意识，积极主动地进行“自我革命”和加强党内监督体制建设。尤其是党的十八大以来，党中央加强完善党和国家监督体系，通过巡视监督、派驻监督等方式，在腐败治理、纠治形式主义官僚主义、加强党内监督等方面取得了重大成效。巡视巡察制度因其所具有的规模治理优势，党中央将其提升到战略高度并写入党章，成为党内监督的重要制度安排。巡视巡察摆脱运动式治理的思维定式，通过建立全方位、全覆盖的党内监督体系，强化对各级党组织和领导干部常态化、制度化的政治、纪律及作风“体检”，清除党内的各种有害因素，不断提高自身免疫力，已经成为中国共产党在长期执政条件下应对规模治理“失察难题”的长效机制。

三、巡视巡察的历史考察与分析

     “中国作为超大规模的文明和政治共同体，在5000 年演进中形成了自身的国家构制传统”^［8］，治理规模影响着治理方式和治理制度。巡视是中国古代政治制度的重要组成部分，在《尚书·尧典》中就有记载尧舜禹时期的天子巡狩制。巡狩在上古是一种高度军事化的政治控制手段，“巡狩”向“巡守”的转变，反映了统治上的武与文两种模式，“有着行政取向的巡守在西周时期已成为‘中央集权封建主义’的制度基石”^［9］34。自秦统一中国后，“历代帝王无不将全国划分为若干等级的行政区，自上而下、层层控制”^［10］。古代巡视制度突破层级的藩篱，成为历朝历代防范分裂割据、巩固统治秩序的一种监察方式，为当代中国共产党构建保障治国理政有效运行的巡视巡察长效机制提供了一定的历史经验和实践智慧。

（一）巡视是中央加强对地方管理的一种有效工具

     秦朝建立中央集权体制后，对道路网的统一为皇帝巡行提供了可行性，秦始皇在10 年里对地方诸郡巡视了5 次以上，其主要目的和任务就是通过“封禅”祭祀、刻石记功等来向天下证明其统治的合法性。秦朝为了“把中央集权的行政新体制扩大到‘天下’”^［11］，全面推行郡县制度，并设置守、尉和监御史共同负责每个郡的行政管理。地方监御史代表皇帝监督地方官吏，督促官员恪尽职守。魏晋南北朝时期，中央对地方的巡视没有固定的机构和官吏，对地方的监察主要是通过遣使巡行的方式进行。例如，《南朝宋会要·民政》记载，“可遣大使巡行四方”。统治者通过颁布诏令形式，推行遣使巡行制度，凸显巡视的权威性。因南朝自然灾害频发，遣使救灾成为南朝遣使巡行制度的一个显著特点。西晋基本承袭汉制并有所发展，当时皇帝出于巩固新政和统一的需要，支持巡视官员履行职责，御史具有“风闻言事”、举劾不法、监督百官的职能。清朝被称为“马上朝廷”，主要是基于皇帝频繁的巡行。据史料记载，康熙皇帝巡行128 次，乾隆皇帝巡行150 余次，平均每年巡行地方二至三次，他们将巡行作为加强清朝统治的一种手段^［9］58-59。同时，清朝在行政上设置了兼具行政权和监察权的总督与巡抚，二者职责相当、彼此监督。而北京都察院的都察御史则根据各自的分区，随时监察地方官员。可见，通过巡视这一治理工具，在一定程度上强化了中央对地方的有效监管。

（二）中央与地方两级巡视制度体系是实现规模治理的有效机制

      中国古代巡视从皇帝亲自出巡，发展为皇帝遣使不定期出巡，再发展至设立固定的巡视机构，体现了中央对地方控制力度的不断加强与完善。“中国幅员辽阔，朝廷集团不能每天跑到各个地方去了解和监督”^［12］，所以皇帝派遣巡察使到各地巡视。据史料记载统计，两汉期间共遣史出巡81 次^［13］。汉武帝时期，废除了监御史设置，将全国划分为十三个监察区，每一区设立1 名刺史（地方巡视官），刺史根据皇帝颁布的“六条”诏令，监察地方长官，充当皇帝耳目。汉代逐渐形成中央和地方两级的巡视制度，通过明察暗访的形式，考察官吏、推广教化、选拔人才、加强对军队的统一管理。隋朝在承袭前朝中央与地方巡视制度的基础上，设置了“三台”，其中，司隶台作为专门的巡视机构，主要巡视京城周边地区。唐朝逐渐形成“一台三院”制度，进一步明确了内部职责分工，扩大了御史台的监察范围和监察权力。宋朝为了达到加强皇权、削弱地方权力、防止藩镇割据的目的，在路一级建立以监司为主体的巡视制度，监司专门监察巡视，通判、走马承受和御史台也行使巡视职能。元朝疆域辽阔，为了加强统治，地方巡视机构将全国划分为二十二道监察区，巡视员有固定的巡视区域。同时，在江南、陕西特设两个行御史台，加强对各道肃政廉访使的管理。明代巡视监察制度在设置上形成了制约地方政权的四层监察网络：一是设立十三道监察御史；二是逐步确立了御史定期巡按制度；三是向地方派遣巡抚和总督；四是设立由皇帝直属的巡察机构，如“锦衣亲军都指挥使司”。“因为中国国家大，地方行政之好坏，关系最重要”^［14］113。中央与地方两级巡视的制度安排，确保了中央在广袤的疆域上对地方和各级官员的监督。

（三）规范化、法制化是巡视有效性的制度保障

      以汉朝的《刺史六条问事》为先河，后世的历代统治者基于加强中央集权的需要都格外重视巡视的制度化、法制化建设。在汉朝《刺史六条问事》巡视制度的基础上，隋朝发展制定了《刺史巡察六条》，唐朝产生了《巡察六条》，其巡察范围更加广泛、巡视内容更加丰富，成为巡视工作开展的制度依据和遵循原则。宋元时期的《庆元条法事类》《设立宪台格例》《察司体察等例》和明朝的《巡抚六察》《宪纲条例》《万历会典》等，都对巡视机构、巡视内容、巡视方式、巡视职责和巡视纪律等有较为明确的规定和要求。明朝对巡视官员的工作作风和工作纪律特别重视，制定的《出巡相见礼仪》《巡历事例》《监官遵守条款》等法规，对巡视官员的素质能力和廉洁奉公进行严格规范。清朝的《钦定台规》和《都察院则例》是两部较为完备的监察法典，规定了巡视官员的职权、巡视礼仪等，从法规上推动巡视官员履职尽责，并对巡视权力进行制约。自汉朝以来，巡视制度日趋完备并形成比较完整、系统化的巡视法规体系，为构建中央对地方严密的监察网络提供了制度保障。

      从古代巡视制度的历史演进和经验总结可知，古代巡视制度基于规模广大的领土空间，依靠以皇权为中心的中央集权体制，采取从中央到地方垂直管理的巡视监督机制，发挥权力制衡效能。历代相承的巡视制度在维护中央集权和国家统一、确保政令畅通、监督百官、减少贪腐、了解民意、视察灾情等方面显示了独特的制度优势，是影响历代王朝兴衰的重要因素，但是从本质上来说，古代巡视制度是基于官僚体制、维护皇权统治的工具，缺乏广泛的社会支持，能否发挥作用取决于皇帝。因此，古代巡视制度存在过度依赖皇权、行政权和监督权混淆不清、巡视异化为皇帝排除异己的工具等弊端。

四、巡视巡察的制度完善、类型与特征

    “今天的中国是历史的中国的一个发展”^［15］。古代巡视制度深深扎根于中国文化传统，蕴含着一定的合理因素和实践价值，赋予中国共产党巡视巡察制度生成、演进和发展创新的传统文化资源。新中国成立后，中国共产党借鉴中国古代巡视制度的基本形态，根据当代中国治国理政的实际需要，逐步建立起新型的巡视巡察制度体系，使其在管党治党中发挥关键性作用。

（一）巡视巡察制度的完善

      在中国共产党百年历程中，巡视巡察制度的发展历经了初具雏形、探索形成、发展改进和完善定型等四个主要阶段，巡视巡察的监督目标日趋明确、监督范围日趋全面、监督内容日趋聚焦。

      1.初具雏形期：巡视作为应对党组织建设困境的制度选择，伴随中国共产党的成立、发展、壮大而初步创建。建党初期的特派员制度，主要是中央和地方各级党组织通过特派巡行指导员的方式指导党群组织工作，维护党中央权威，防止组织涣散。此后，巡视工作伴随中国共产党的发展壮大而不断加强，具有政治监督、组织改造、业务指导和决策参考等功能，在发展整顿党群组织、维护党内团结和保证党的集中统一等方面发挥积极作用。

       2.探索形成期：巡视作为党的建设的重要制度安排，在探索中发展并形成制度体系。新中国成立伊始，巡视工作一度停滞。改革开放以来，党中央在总结以往经验教训的基础上，高度重视党的自身建设，开始探索恢复巡视工作。1996 年，中央纪委首次开展巡视，随后有条件的省级纪委陆续实行了巡视制度。2002—2007 年，巡视制度的重要性得到不断强化。2002 年，党的十六大提出建立和完善巡视制度，并明确巡视制度是党内监督的一项重要制度。2007年，党的十七大首次将巡视制度写入党章。由此，巡视制度在党内的重要地位得到确立，巡视工作逐步制度化、规范化。

      3.发展改进期：巡视巡察作为党内监督的战略性制度安排，在实践创新中推进党内监督无禁区，实现巡视全覆盖、巡察向基层延伸。2013 年，党的十八届三中全会提出，要在地方、部门和企事业单位全覆盖开展巡视。2016 年，党的十八届六中全会进一步提出，要在一届任期内实现巡视全覆盖。党的十八大后，安徽、河南等省份陆续开始探索建立市县巡察制度，并推进试点。2017 年，修订后的《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党章程（修正案）》都对巡视巡察作出了界定和要求，将实现巡视全覆盖写入党章。同年，在党的历史上首次实现了一届任期内中央巡视全覆盖，巡视成果得以进一步巩固。

      4.完善定型期：巡视巡察作为全面从严治党的利剑和密切联系群众的纽带，在不断优化的工作机制下基本形成巡视巡察一体化的监督格局。为进一步总结中国特色社会主义民主监督制度优势，发挥巡视发现问题的能力，用好巡视成果，党中央两次修订完善巡视工作条例，提出建立市县党委巡察制度，设立巡察机构，为各地开展巡察工作提供制度遵循和政策参考。截至2018 年8 月，全国市县一级党委均建立了巡察制度。2018 年，《中央巡视工作规划（2018—2022 年）》对建立巡视巡察监督网作出详细部署，提出全覆盖要达成“量”与“质”的双目标。2020年12 月，党中央出台《关于加强巡视巡察上下联动的意见》。2021 年8 月，中央巡视办确定苏州、铜仁等7 个城市作为全国巡视巡察上下联动的试点城市，上下联动“从政治宣示走向实践规范”^［16］。至此，中央、省、市、县四级“统一领导、分级授权、全域覆盖、上下联动”的巡视巡察工作体系基本完善成型，各级巡视巡察工作取得显著成效。截至2020 年年底，十九届中央巡视全覆盖任务完成率已超过70%，市县巡察覆盖率约91%^［17］。

（二）巡视巡察的类型与特征

      1.巡视巡察的类型。根据巡视巡察相关规章制度，结合当下工作实践，可从行动主旨、行动策略和行动效果等维度将巡视巡察工作划分为常规、专项、复检、机动等不同类型（见表1）。

表1 巡视巡察的类型划分

     一是常规型。常规巡视巡察是巡视巡察工作最基础的类型，一般指根据全年的工作安排进行的例行巡视巡察。在具体工作开展中，采取了一对一巡视、交叉巡察、异地巡察、提级巡察等方式。常规巡视巡察的内容具有综合性和全面性，且突出把握当前工作的重心。

      二是专项型。专项巡视巡察是常规巡视巡察的有效补充。根据工作需要，以问题为导向，打破常规的对象类别、巡视批次、条块级别等限制。其内容主要是围绕上级党组织重点关注的人或事，例如，脱贫攻坚、规划自然资源领域、落实巡视巡察整改、换届纪律等。专项巡视巡察主要针对一些高发频发问题，对被巡视巡察对象形成威慑，同时也有警示和预防作用。

      三是复检型。“回头看”巡视巡察是党的十八大以来巡视制度的一项重要创新，侧重对上轮巡视巡察中尚未了解清楚的问题“再深入”，对没有发现的问题“再发现”。十八届中央巡视从第九轮巡视开始，中央巡视“回头看”覆盖率超过50%，体现了巡视巡察制度执行的韧劲和严肃性。

      四是机动型。“机动式”巡视巡察是党的十八大巡视制度创新的另一个重要内容。此类巡视巡察侧重根据实际情况和问题导向，灵活机动地选定巡视巡察任务，要求巡视巡察的时间、内容、重点及方式不固定、不公开。巡视巡察组^①（根据《中国共产党章程》（2017 年）、《中国共产党巡视工作条例》（2017 年）、《关于加强巡视巡察上下联动的意见》（2020 年）和《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（2021 年）等党内法规制度，本文中“巡视组”指党的中央和省、自治区、直辖市委员会设立的巡视组，“巡察组”指党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会设立的“巡察组”，“巡视巡察组”指在巡视巡察工作中“巡视组”和“巡察组”的统称。）掌握工作主导权，有利于突击性直击问题，在监督效果和发现问题上体现“动作快、选题准、方法活”的特点。

      2.巡视巡察的特征。党的十八大以来，巡视巡察工作与时俱进，并适时调整优化，在方式方法上不断总结创新，全覆盖推进巡视巡察任务。从对十九届中央前八轮巡视情况的统计（见表2）来看，2018 年以来中央巡视组共巡视262 个地区（单位），每一轮被巡视对象既包括地方、中央国家机关或中央企业，也会突出对某一行业(如教育、金融）的巡视。巡视类型主要以常规巡视为主，以专项巡视为辅，巡视模式为一拖一、一拖N^①（“一拖N”指一个巡视巡察组巡视巡察N 个（一般为2—3 个）地区（单位）。），派出巡视组数量保持15 组。常规巡视用时二至三个月，专项巡视用时一个月左右，巡视频率约一年两次。截至第六轮巡视，中央巡视组已完成对31 个省区市的巡视全覆盖。在此基础上，2019 年对2018 年专项巡视的26 个地区（单位）进行巡视“回头看”一次，用时二十天左右。与十八届中央巡视工作相比较，十九届中央巡视打破“板块轮动”惯例，巡视频率与巡视范围始终保持高压态势，且更加突出巡视工作的政治性、人民性和程序性。

表2 十九届中央巡视组巡视工作一览表

数据来源：中央纪委国家监委网站；数据采集截止时间为2021 年10 月30 日。

       综上所述，新时代巡视巡察在组织结构、功能定位、职责安排、工作程序、巡视范围等五个方面逐渐呈现以下主要特征：

       一是在组织结构上，呈现立体化和网络化。一方面在巡视巡察工作的具体安排上，党中央与地方党组织之间呈现立体关系，党中央侧重顶层设计，地方党组织侧重实施推进，二者形成“中央统一领导，地方分级负责”立体结构；另一方面，中央、省、市、县四级形成“横向到边、纵向到底”的巡视巡察体系，由此构成党内监督全覆盖的网络结构。

      二是在功能定位上，突出权威性和有效性。一方面通过党章确立党内巡视巡察的地位，由单纯强调领导方式和专项监督检查逐渐调整为党内监督的制度安排，巡视巡察成为全面从严治党的重要战略支撑；另一方面，重视反馈、强化整改，注重对巡视巡察成果的有效运用。各级党组织重视巡视巡察反馈工作，通过参加反馈会议、听取整改情况汇报，从形式到内容体现严肃性和权威性，彰显巡视巡察结果的有效性。

       三是在职责安排上，凸显政治性和独立性。一方面强调巡视巡察的政治属性。新时代巡视巡察工作的根本政治任务是对党组织和党员领导干部政治意识方面的监督检查，强化对党和国家的认同感和推动党中央重大决策部署的落实。在制度设计上明确政治巡视巡察的职能定位，明确机构和人员的政治属性和政治任务。在具体工作上凸显党的领导地位、党的建设和政党治理。另一方面，通过党内法规来规范巡视巡察工作，设置专职机构，建立专门的干部队伍。明确地方党委的巡视巡察工作办公室作为党委工作部门，具有独立运行的权限和资源。

       四是在工作程序上，增强规范性和民主性。一方面，巡视巡察制度明确规定了工作的程序、方式、内容、权限、对象和范围等，使巡视巡察工作有章可循，具有可操作性。统一规范各级党组织的巡视巡察工作，有利于增强工作的效率和效果。另一方面，通过听取工作专题汇报、受理来信来电来访、个别谈话等十三种方式方法，深入一线、深入群众了解真实情况，为群众监督政党提供了自下而上的监督渠道和实现方式。

       五是在巡视范围上，把握全面性和针对性。一方面做到“两个全覆盖”，即巡视巡察在实践推进中逐步形成中央、省、市、县四级全覆盖和一届党委任期内对所管辖党组织巡视巡察的全覆盖。“两个全覆盖”实质上规定了巡视巡察的范围和频率。另一方面，聚焦“关键少数”，紧盯重点领域和关键环节，强调对“一把手”履行第一责任人职责和廉洁自律情况的监督，提升监督的精准性。

      “就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变”^［14］2。考察巡视巡察制度的演进历程及成败得失，加强对当前中国共产党巡视巡察工作理论与实践的总结提炼，及时将一些成功的做法和经验法制化，有利于以稳定的制度安排，采取有效的方式，通过有效的途径，应对规模治理“失察难题”。

五、巡视巡察实现有效监督的运行机制

       制度的生命力在于其有效性，没有成效的制度就是“稻草人”。如果不对制度运行机制加以分析，就难以解释其有效性如何实现。基于现实场域的观察和案例梳理发现：中国共产党巡视巡察制度在实践运行中形成了政治动员、激励授权、闭环管理和监督制衡等机制。这些机制既有自身的运行逻辑和职能作用，又彼此关联、密不可分，共同推动巡视巡察实现有效监督。

（一）政治动员机制

       中国共产党是一个组织严密的政治实体，其特别注重自身的政治动员能力。在中国，“确定一项议程后……决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置,以减少执行阶段的障碍”^［18］。巡视巡察制度的政治动员机制优势，有助于推进巡视巡察工作有效运转。巡视巡察有明确的工作程序和工作方式，巡视巡察组进驻被巡视巡察地区（单位）后，通过媒体宣传、发布公告、召开会议、个别谈话等形式，使被巡视巡察单位党组织、党员、群众了解巡视巡察的目的和任务，以获得支持和认可。这一过程包含以下两项主要功能：

      1.获得群众的支持。通过广泛开展宣传、教育、动员，取得被巡视巡察单位党员、干部和广大群众的信任，使群众从心理和行动上理解认可党中央关于巡视巡察工作的政策目标，凝聚民众政治意愿。

     2.鼓励群众参与监督。通过问卷调查、民主评议、受理信访等方式，广泛听取群众对被巡视巡察单位领导班子及其成员的意见。巡视巡察驻点工作结束后，通过召开整改工作动员部署会等，使党员群众及时了解巡视巡察的进展、效果，并通过有序的政治参与，监督整改工作的落实。在这一动员机制下，党中央全面从严治党的理念在社会和群众中得以广泛传播并得到认可，进一步凝聚力量、达成共识，最终使巡视巡察成为集体行动，实现中国共产党对各级党组织、领导干部的权力监督制约和民众对中国共产党权威认同的宏大工程（见图1）。

图1 巡视巡察政治动员机制

（二）激励授权机制

       巡视巡察的激励授权机制是指中央统一领导和地方的授权负责体制，其运行逻辑在于：将“命令—服从”“集权—授权”“授权—负责”等三组关系融入巡视巡察的整体行动中，激励各级党组织和巡视巡察组发挥主动性和创造性，保障巡视巡察“两个全覆盖”目标的实现。

      1.政治权威的“命令—服从”关系。以权威为基础，推动政策自上而下的贯彻执行。在我国，党中央是国家的最高政治领导力量和最高权威，党的一切工作是在党中央高度权威下进行的统一安排。在巡视巡察工作的推进实践中，一方面，各级党组织承担推动巡视巡察全覆盖的主体责任和书记的第一责任，被巡视巡察党组织领导班子及其成员要积极配合巡视巡察工作，落实整改任务；另一方面，巡视巡察相关制度明确要求，巡视巡察组实行组长负责制，巡视巡察工作人员要对党忠诚，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，服从党组织巡视巡察工作的安排，履行好党和人民赋予的职责使命。

      2.统一灵活的“集权—授权”关系。中国幅员辽阔、国情复杂，各地情况千差万别。作为单一制国家，我国从中央到地方实行规范化的多层级治理，但在现实治理中中央集权体制与地方性差异之间存在矛盾。因此，党内监督注重发挥中央与地方的积极性，让各地都有充分的自主权，探索适合自身的监督模式。在中央、省、市、县四级巡视巡察工作中，党中央作为最高权威不可能全部参与到每一个层级的巡视巡察中，这势必要通过一定的组织方式来确定各层级巡视巡察工作开展的规则。巡视巡察制度强调中央统一领导、分级负责，推进省区市巡视和市县巡察，明确各级巡视巡察工作范围和工作内容，构建巡视巡察上下联动格局。从党中央到地方各级党委，分级成立工作领导小组、建立巡视巡察机构，组织实施巡视巡察工作；设立巡视巡察组，承担巡视巡察任务；并通过“一次一授权”^①（“一次一授权”指巡视巡察组的组长由巡视巡察工作领导小组根据每次巡视巡察任务提出人选，并对其进行授权，一次任务一次授权。在党的十八大之前，中央巡视组组长实行固定制，任期为五年，有自己的“责任区”。党的十八大之后，中央设立“组长库”，中央巡视组组长不再是固定人选。）、“三个不固定”②（“三个不固定”指巡视巡察组组长不固定、巡视巡察对象不固定、巡视巡察组与巡视巡察对象之间的关系不固定。）等方式，授予巡视巡察组监督权，从而对下一级党委和领导班子实施巡视巡察监督（见图2）。这一机制体现了巡视巡察制度的统筹性与包容性，强调坚持顶层设计和因地制宜，反映了巡视巡察工作的中央统一领导与地方分级负责关系，并在实践中逐渐形成巡视巡察纵横式的监督结构，发挥了党的政治整合功能。

图2 巡视巡察“集权—授权”运行关系

       3.权责明晰的“授权—负责”关系。《中国共产党巡视工作条例》规定，巡视组实行组长负责制，巡视组组长根据每次巡视任务确定并对其授权。一是党中央及地方各级党委根据巡视巡察任务安排“一次一授权”，巡视巡察组组长行使巡视巡察权。组长作为负责人，承担并负责本组的巡视巡察任务。巡视巡察组在发现问题、移交线索上具有一定的独立性和自主权，可以摆脱来自条条块块的各种干扰，同时“一次一授权”的工作机制又有利于防止权力滥用。二是从法规制度上对巡视巡察工作的开展进行规范和约束。《中国共产党巡视工作条例》等相关法规制度对巡视巡察组的工作方式和权限以及工作程序有明确规定，防止任务落实中出现执行偏差。同时，明确巡视巡察工作人员的工作纪律，如有违反，视情节轻重给予处理。这既是对巡视巡察工作人员的纪律刚性约束，也是工作的禁令性负面清单。三是同一轮巡视巡察工作同时设立多个小组，并授权各组负责不同地区（单位）的巡视巡察任务，有利于各组组长之间的相互激励与借鉴，使他们努力开展工作，促使发现问题，以获取党组织的认可。一些地方党委也将巡视巡察岗位作为发现考察、培养锻炼干部的重要途径和平台。三是党中央及地方各级党委还将根据巡视巡察情况，决定是否对已被巡视巡察的地区（单位）进行“回头看”。例如，在第一轮巡视巡察中巡视巡察组没有发现巡视巡察地区（单位）的突出典型问题，在“回头看”中被发现并指出，那么此前的巡视巡察组组长将遭遇信任危机，其业务能力也会被质疑。巡视巡察“回头看”这一方式，在某种程度上也是对组长负责制的一种考核监督。通过上述运作机制，明确权力与职责对等，强化激励与追责并重，确保“授权—负责”关系的组长负责制有效运行。

（三）闭环管理机制

       闭环管理（Closed-loop Management）理论主要来源于现代管理学，是基于发现问题解决问题的流程优化工作机制。其核心在于通过有效的管理和控制，形成连续封闭的管理结构环路，使矛盾与问题得到迅速解决，具有整体性、循环性、职责性和评价性等四个特征。结合闭环管理的理论和原则，巡视巡察开展的过程可被看作一个首尾相连、循环往复、螺旋上升的闭环结构。

       1.构建工作环路。巡视巡察工作具有鲜明的计划性、导向性和系统性，由决策、实施、监督、反馈、优化等过程构成一个完整的工作环路。在实际运行中，通过制订方案、实施推进、发现问题、形成报告、移交反馈、整改落实、监督检查等环节，有序推进、环环相扣，推动问题发现、成果运用和整改到位，实现巡视巡察成效的优化提升（见图3）。以2018 年中央巡视组对广西壮族自治区开展脱贫攻坚专项巡视和2019 年脱贫攻坚专项巡视“回头看”为例，可以更直观地了解巡视巡察工作环路的构建及运行（见图4）。

图3 巡视巡察闭环管理机制

图4 2018—2019 年中央巡视组对广西壮族自治区开展脱贫攻坚专项巡视和“回头看”工作流程

注：案例来源于广西纪检监察网，数据采集截止时间为2021 年6 月20 日。

       2.形成监督链条。闭环管理重在加强对决策执行的有效管控，确保执行不走样不偏差。巡视巡察发现问题的目的在于解决问题，如果巡视巡察只是“一阵风”“一巡了之”，对发现的问题不理会不解决，巡视巡察效果将大打折扣。针对有的被巡视巡察单位确实存在的“巡视整改前紧后松、说做不一、不严不实”等情况，在制度设计和具体实践中主要通过四种方式形成监督合力：一是巡视巡察工作办公室会同巡视巡察组，了解和督促被巡视巡察单位落实整改，并向巡视巡察工作领导小组报告；二是纪检监察机关^①（参见：2020 年12 月中共中央办公厅印发的《关于加强巡视巡察上下联动的意见》。）加强对整改的日常监督和巡后问题线索处置，对敷衍整改、虚假整改等进行追责问责；三是要求被巡视巡察单位在官方媒体公布巡视巡察整改进展情况，接受公众监督，相关部门受理群众关于整改情况的信访反映；四是各级党委根据了解掌握的信息，对上一轮被巡视巡察单位的整改落实情况，再次安排专项巡视巡察。例如，2016 年5 月十届天津市委巡视组向天津利和进出口集团有限公司党委反馈专项巡视情况，但该单位党委对巡视整改工作不重视，敷衍应付，次年12 月再次巡视后发现上一次巡视整改不到位比例高达89%，随后市委启动问责程序，对主要负责人进行严肃问责^［19］。

       3.强化整改提升。整改环节是巡视巡察的重要组成部分。发现问题是为了纠正和预防，实现长远发展。通过召开反馈会议，把解决问题的担子压给被巡视巡察单位党组织，明确责任，限期整改。官方媒体、网站动态公布被巡视巡察单位的整改情况，并接受群众监督。督促被巡视巡察单位深化专项整治，查找制度漏洞，加强风险防控。整改效果突出的单位会获得上级党组织的认可，并将整改经验通过各类媒体进行宣传报道，促使其他单位学习、借鉴，推动良性竞争。通过周而复始的巡视巡察，推动各级党组织在螺旋式上升中实现目标、不断优化。

（四）监督制衡机制

      监督制衡机制是强化察办分离与巡视巡察权分置的体制安排。具体表现为：

      1.察办分离工作机制。从权力运行及实践看，巡视巡察组具有了解权，纪检监察机关或者政法机关具有处置权。巡视巡察组行使了解权，集中发现党组织和领导干部存在的问题，形成全覆盖监督机制。巡视巡察问题线索交由纪检监察机关和组织部门处理，形成查处惩戒机制。这种相互制约，能够防止监督权的自我膨胀和滥用。“巡视组不干预被巡视地区（单位）的正常工作，不履行执纪审查的职责”^［20］，重在强调以法治思维和法治方式，严格按照规则、权限、程序开展巡视巡察工作。巡视巡察组主要是发现问题，并如实向工作领导小组报告巡视巡察了解的重要情况和党风廉政建设等方面存在的普遍性、倾向性问题和其他重大问题，不查办案件、不处理被巡视巡察地区（单位）具体事务。归口管理、各司其职的制度安排，明确了巡视巡察的工作权限和职责边界，有利于实现巡视巡察、监督检查与审查调查既分离又耦合。

       2.巡视巡察权分置机制。从制度设计及实践看，巡视巡察工作领导小组、巡视巡察组在巡视巡察权的运行上因分工和职责不同，而具有不同的权力。巡视巡察组行使执行权，驻点开展工作，发现问题，并严格执行请示报告制度；巡视巡察工作领导小组行使决策权，听取汇报，运用处置巡视巡察结果；巡视巡察工作办公室负责二者间的上传下达及组织保障，并指导、督办巡视巡察组的工作。巡视巡察组对驻点期间发现的重要情况和重大问题，有权向派出巡视巡察组的党委主要负责人、巡视巡察工作领导小组报告，巡视巡察工作办公室也会对各巡视巡察组工作开展情况进行统筹、平衡和督查，确保执行权、决策权既分离制约又协同推进。同时中国共产党巡视巡察制度继承发扬了宋元时期巡视官员的严格回避制度，要求工作人员遵循“任职回避、地域回避、公务回避”原则，并按规定轮岗交流。这样的制衡机制，既有利于巡视巡察工作领导小组对整体工作的全局掌控与平衡制约，也保障了巡视巡察组执行权的相对独立与公正。

       由上可见，巡视巡察在实践运行过程中，政治动员机制重在获取群众理解与支持，确保巡视巡察顺利推进；激励授权机制在于激活层级关系，提升动力，确保巡视巡察实现“有形”的“两个全覆盖”；闭环管理机制在于最大限度地发挥巡视巡察发现问题、推动解决问题的根本功效，实现“有效”的“两个全覆盖”；监督制衡机制在于规范权力制衡，推动巡视巡察可持续发展。四种机制的协同联动、共同推进，构成了实现有效监督的长效机制。

六、巡视巡察的基本功能

      基于巡视巡察体制的历史考察、实践成效和运行机制，可以发现，巡视巡察已成为有效应对规模治理“失察难题”的长效机制，其具有以下基本功能：

（一）维护中央权威

       中国是一个多元一体的超大规模国家，内部复杂多样、区域发展不平衡、治理难度大。习近平指出：“我们这么大一个党、这么大一个国家，如果没有党中央定于一尊的权威，党中央决定了的事都不去照办，还是各说各的话、各做各的事，那就什么事情也办不成了。”^［21］中国古代历史表明，中央权威一旦衰落，地方势力就会随之膨胀坐大，最终将导致国家陷入分裂和内战。巡视巡察的根本任务是确保党中央权威和集中统一领导，重点查处政治上不忠诚、不老实的“两面派”“两面人”，避免执政党内部分裂。

       巡视巡察聚焦坚持党的统一领导，遏制地方主义，强化中央权威。一是依据巡视巡察工作相关规章制度，通过开展政治常识测试、列席有关会议、调阅档案和受理信访举报等方式，着重了解被巡视巡察党组织领导班子及其成员的政治忠诚，查看是否贯彻落实党中央的路线方针政策、是否在大是大非问题上维护党中央权威。二是通过巡视巡察监督，明察暗访，发现地方贪污腐化、与民争利等问题，“破解地方利益集团之间的交易与合谋”^［22］，遏制地方的扩张意识和权力寻租行为。例如，2019 年陕西省委开展秦岭生态环境保护专项巡视，查处秦岭违建别墅整而未治、阳奉阴违、弄虚作假等问题，并对有关地方党委政府进行严肃处理，维护了党中央权威。三是通过强化巡视巡察整改和成果转化运用，督促和推动被巡视巡察党组织领导班子将党中央的指示精神和政策目标贯彻于具体工作，确保国家政令在各地落实。

（二）遏制腐败蔓延

       腐败是各国政府都面临的共同顽疾，不同国家有不同的腐败治理方式。根据近年来透明国际发布的全球清廉指数排名，排名前列的清廉国家都是领土规模和人口规模相对较小的国家，如新西兰、丹麦、新加坡等国。反腐难度与国家规模具有高相关性，幅员辽阔、人口愈众则治理愈难。对于超大规模的国家和长期执政的政党，反腐败斗争不能仅仅被动地依靠举报，局限于“腐败萌芽—腐败恶化—腐败治理”^［23］循环往复式的低效反腐。就中国而言，探寻符合本国国情、党情的能动的腐败治理模式，更是规模治理的题中应有之义。巡视巡察从被动转为主动，从事后惩处转为事前监督，不同层级、方式的党内巡视巡察，有利于更好地将各个层级的重点对象纳入监督范围，实现大规模全覆盖的自上而下监督，将党内监督和发现腐败行为的触角延伸至基层，提升查处和预防效果。有学者认为，“如果腐败暴露率低于新兴腐败率，那么隐藏的腐败官员的数量则会膨胀；相反，如果腐败暴露率高于新兴腐败率，则随着时间的推移，隐藏的腐败官员的数量则会减少”^①（参见［美］魏德安：《双重悖论：腐败如何影响中国的经济增长》，蒋宗强译，中信出版社2014 年版，第118 页。本文所指的腐败暴露率是“每年被逮捕的腐败官员数量”，新兴腐败率指的是“转向腐败的廉洁官员的数量”。）。实践证明，巡视巡察是打破科层制藩篱，提高腐败暴露率，减少新兴腐败率的一种有效方式。

       从巡视巡察相关规章制度的设计及要求看，巡视巡察重视对腐败问题的发现和整治，着力发现违反中央八项规定精神，贪污腐化、权力寻租等问题。《中央巡视工作规划（2018—2022 年）》强调，要“重点检查领导干部廉洁自律和整治群众身边腐败问题情况”。从巡视巡察的工作方式方法看，巡视巡察制度继承了古代巡视制度“千里眼”“顺风耳”功能，把发现问题、强化震慑作为主要任务，通过现场驻点，受理信访举报，着眼于对“关键少数”的监督，“下沉一线”了解情况，挖掘有价值的贪腐问题线索。从巡视巡察的频率和类型看，通过一届党委任期内全覆盖的循环往复和采取常规、机动、专项、“回头看”等巡视巡察类型，主动出击，抓早抓小，防止小问题变成大问题，最大限度地把腐败问题解决在萌芽状态。从巡视巡察的实践成效看，巡视巡察在查处高级领导干部贪腐和揭露地方政治生态恶化方面，具有显著的制度优势。党的十八大以来，“十八届中央纪委执纪审查的案件中，超过60%的问题线索来自巡视”^［24］4-5，“省区市巡视发现领导干部违纪违规问题线索5.8 万余件”^［24］96。2020 年，市县巡察发现问题线索18 万件，推动立案审查4.4 万人，发现并推动解决群众身边的腐败问题以及群众反映强烈的问题81.29 万个^［25］。从巡视巡察整改情况看，针对巡视巡察发现并反馈的问题，制定整改措施，举一反三，堵塞漏洞，建立风险防控机制，规范权力运行和权力配置，消除滋生腐败的土壤。总之，巡视巡察在抑制腐败蔓延、巩固腐败治理成果等方面具有重要的制度价值。

（三）密切联系群众

       人民性既是中国共产党巡视巡察制度最显著的本质特征和价值取向，也是其与古代巡视制度的根本区别所在。王浦劬和汤彬认为，“党的人民性立场深刻塑造了中国共产党的行为方式，不仅确认了以人民为中心的根本原则，也确立了密切联系群众的工作方法”^［26］。党的巡视巡察工作充分依靠群众，推动解决群众反映的问题，密切了党群干群关系，维护了广大人民群众的利益。一是巡视巡察制度的制定，其目的在于治权、治官，对权力进行自上而下的组织监督和自下而上的群众监督，符合广大人民群众的根本利益。二是巡视巡察本质上就是为了群众，与群众的密切程度可以从一定程度上体现出党的路线方针政策的正确与否。根据巡视巡察相关制度规定和工作方法，群众信访举报不受层级和属地管理原则的限制，可以向巡视巡察组直接反映情况。十八届中央12 轮巡视共处理来信来访159 万件次，与党员干部和群众谈话5.3 万人次^［24］21，有效化解了积压多年的信访举报难题。在巡视巡察工作中，巡视巡察组主动倾听群众意见、了解群众反映，达到了了解民情、吸纳民意、缓冲干群矛盾的效果。例如，山西省阳泉市委在巡察中，帮助村民解决了村里拖欠工资的问题。拿到工资的村民认为，“党派来的巡察组是正儿八经给老百姓办实事的”^［27］。三是巡视巡察离不开人民群众，群众信任由上级党组织派来的巡视巡察组，支持和配合巡视巡察工作，主动反映情况，提供问题线索，从而助推了巡视巡察工作的顺利推进。巡视巡察在工作内容上贯彻落实群众路线，着力查找领导干部责任落实、政策实施、服务群众等方面存在的形式主义、官僚主义突出问题，在一定程度上推动解决了领导干部脱离群众、脱离实际的顽疾。四是是否密切联系群众、如何密切联系群众成为评价巡视巡察成效的重要检验指标。在具体实践中，通过推动巡察工作向村、社区延伸，重点解决侵害群众利益的“微腐败”问题。一些市县巡察组不断创新工作方法，制定“巡察民情日记”，并将此作为联系群众、解决问题的有效方式。根据国家统计局民意调查结果显示，2019 年、2020 年，人民群众对巡视巡察效果满意率分别为93.8%、95.2%^{［28］［25］}。党中央和各级党组织始终把群众的满意度，作为评价巡视巡察成效的风向标。

（四）推动基层治理

       当前，在国家现代化进程中最坚实有力的支撑在基层、最突出的矛盾问题也在基层。中国人口及地域规模大、各地情况千差万别，中央的精神和要求层层传递到基层，存在递减和走样的风险。监督是治理的内在要素，巡视巡察推动监督下沉到基层末端，紧盯基层治理问题，着力推动解决突出问题。据统计，“中央巡视组受理的干部群众信访举报中90%以上是反映基层问题”^［29］。实践证明，巡视巡察直达基层，具有精准发现问题，化解基层矛盾，提升基层治理效能的制度优势。一是巡视巡察督促被巡视巡察党组织贯彻落实党中央的决策部署，有利于为推进基层治理和深化改革排除障碍。二是巡视巡察通过现场驻点的方式，为基层治理问诊把脉，能够有效地解决信息沟通渠道不畅、信息不对称和政令执行困难等问题，找出问题的症结所在，增强公众对党的信任，为国家建设和政治改革的实施推进提供信息支持。三是巡视巡察借助行政层级实现对行政机关的高效监督，推动各级党组织信息公开，提高民众政治参与意识，为民众表达自身诉求、反映问题、参与对领导干部纪律和作风的监督提供合法渠道，防止基层组织权力滥用，修正地方政府不作为或乱作为的行为。例如，北京市顺义区委巡察组在2019 年5 月的巡察中发现，望泉寺村开展征地拆迁工作的历史遗留问题一直久拖未决。在巡察组的督促推动下才圆满解决586 户、2，556 人的回迁安置问题^［30］。四是巡视巡察整改与推进基层治理相辅相成，实现党在基层治理中的“有效在场”。通过巡视巡察发现改革发展中体制机制上的普遍性问题，为各级地方政府深化改革提供问题导向参考，巡视巡察成为检验中央重大改革措施的有效手段。

七、结语

       中国的规模治理“失察难题”体现了历史的延续性和鲜明的时代性，站在建党百年这个重要历史节点，错综复杂的国际国内环境给管党治党、治国理政带来诸多新挑战。执政党有效化解规模治理“失察难题”的能力，决定着中国的前途和命运。巡视巡察作为一个浸透着中华文化基因的制度方案，是中国共产党在长期执政条件下解决自身问题、实现治国理政目标的重要制度安排，是应对规模治理“失察难题”的长效机制。党的十八大以来，巡视巡察通过政治动员、激励授权、闭环管理和监督制衡等机制的综合运用，实现了维护中央权威、遏制腐败蔓延、密切联系群众和推进基层治理等基本功能，在制度建设和实践推进层面均取得了重大的历史性成就。

       任何制度都有局限，也都会出现各种问题，但每个制度的产生都有其存在的历史价值和现实意义。基于巡视巡察制度的历史考察与当代实践，可以获得三条重要的启示：一是坚持以人民为中心的价值取向。以人民为中心是巡视巡察的出发点和落脚点，巡视巡察的权威来自党中央，巡视巡察的力量来自广大人民群众。只有代表人民利益、反映人民意愿的制度，才能顺应时代的发展并具有蓬勃的生命力。只有坚持人民立场，才能及时修正制度执行中的错误和偏差，确保机制有效运行。党中央提出要发挥巡视巡察密切联系群众的纽带作用，有助于增强执政的合法性。二是发挥政党长期执政的制度优势，坚持制度治党。制度化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。不断完善党内制度体系，制度化推进巡视巡察，使其成为党内监督的防护手段和长效机制，有利于中国共产党保持勇于自我革命的优秀品格，不断提高自身免疫力，增强国家政治体制抵抗风险能力。三是建立健全巡视巡察联动机制。通过开展巡视巡察监督带动其他监督形式和民主监督，使自上而下、自下而上的监督和党内、党外监督有机贯通、协同发展，提升监督体系的整体性、系统性效能，有利于形成稳定有效的应对规模治理“失察难题”的长效机制。

参考文献：（略）

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